Garantizar la Seguridad en el Transporte: Enfoques para mejorar la seguridad y sus límites
El marco reglamentario, la contribución de los gobiernos y las organizaciones internacionales
Garantizar la Seguridad en el Transporte
Los estudios de diseño destinados a reducir el riesgo producen indicadores cuyo significado es difícil de comprender para un individuo aislado. Una millonésima es apenas perceptible para un piloto o un maquinista de tren, y menos aún para un trabajador de mantenimiento encargado del mismo equipo durante años y años. Esto requiere una inteligencia organizativa capaz de captar globalmente estos riesgos y prevenirlos para garantizar la seguridad, es decir, situarlos efectivamente por debajo del nivel en el que se consideran aceptables.
No se trata sólo de una cuestión de diseño, sino de una aplicación cotidiana eficaz, como ilustran los tres puntos siguientes:
Todas las barreras de seguridad deben estar en su sitio o, si algunas de ellas son defectuosas, debe proporcionarse otro estado del sistema que esté totalmente bajo control pero en modo degradado y que no ofrezca la misma calidad de servicio. En el caso del túnel bajo el Canal de la Mancha, esto significa vigilar constantemente unos 150 parámetros que pueden observarse en las pantallas de los centros de control de Calais y Folkestone, que a su vez son redundantes.
En cuanto se produce un incidente, el operador encargado debe ser capaz de hacerle frente, en primer lugar mediante la formación y la práctica, pero también mediante la asistencia que se le debe prestar.
O bien es la simultaneidad de varios fenómenos elementales, o bien la cadena de varios peligros que atraviesan sucesivamente todas las barreras la responsable, que es lo que los especialistas llaman el modelo de Reason, llamado así por el cognitivista inglés que teorizó el error humano. La organización operativa debe haber tenido en cuenta estos caminos críticos en sus procedimientos y en las competencias de su personal. Para lograrlo, los operadores de transporte no han dejado de mejorar sus métodos desde los años 70, en paralelo con los gobiernos y las organizaciones internacionales que han proporcionado un marco normativo para este progreso.
Enfoques para mejorar la seguridad y sus límites
Fiabilidad y reglamentación
Este es el enfoque desarrollado formalmente con los programas nucleares militares y civiles desde los años 70, pero de hecho ya se practicaba en parte anteriormente en la aviación militar y civil y en el transporte ferroviario.
La seguridad se garantiza combinando tres medios sucesivos: prevención, recuperación y mitigación.
La eficacia de estos métodos se evalúa mediante análisis de riesgos estadísticos y deterministas (A.M.D.E.C. – H.A.Z.O.P. – A.P.R.). Se mide mediante un complejo sistema de retroalimentación a varios niveles, el operario, los subcontratistas y el control externo.
Concepto de Riesgo en el Transporte
El Concepto de Riesgo en el Transporte Generalidades y definiciones Cualquier sistema técnico complejo como los que se utilizan hoy en día en el transporte está sujeto a peligros de diversos orígenes que pueden perturbar su funcionamiento. Cada peligro se caracteriza, si es posible, por una probabilidad de ocurrencia, y los matemáticos y físicos son capaces de proponer una
El límite del sistema lo alcanza la suma de los recursos de retroalimentación, porque no se trata sólo de registrar acontecimientos elementales, sino de construir escenarios complejos que reflejen la realidad del desarrollo de los fenómenos.
Enfoque conductual
Se basa en el aprendizaje y la observación de los comportamientos, para luego adaptarlos a las prácticas seguras de una profesión en constante mejora. Algunos hablan de “cultura” de la seguridad. Esto se practica tradicionalmente en el transporte aéreo y ferroviario.
La mejora de la seguridad entra en conflicto con la obligación de esforzarse por obtener resultados: los pilotos no tienen tiempo de agotar una lista de comprobación cada vez más larga, los maquinistas de tren que conocen su ruta tienden a buscar acomodo con el despachador, y así sucesivamente.
El sistema se desvía porque hay desviaciones locales de una norma que se ha vuelto demasiado restrictiva como resultado de las sucesivas adiciones solicitadas por diversos miembros del personal de la empresa en la creencia de que así mejorará la seguridad.
Enfoque organizativo sistémico
Se trata de revisar en la empresa todo lo relacionado con la seguridad, analizar las interacciones entre los distintos elementos y construir un “sistema de gestión de la seguridad” (S.G.S.) con todos los agentes implicados. Por supuesto, el control de la aplicación efectiva del S.M.S. y la medición de los resultados mediante indicadores adecuados son parte integrante del S.M.S..
El auditor externo lo prevé en la normativa que rige el sector de actividad y sólo realiza una auditoría de segundo nivel.
Este es, por ejemplo, el camino elegido por la UE para el control de la seguridad del transporte ferroviario, en la línea de lo que se ha hecho en el sector del transporte aéreo. También es el enfoque adoptado para la seguridad de los túneles de carretera, donde se ha pasado de una “norma”, la instrucción técnica, a un “expediente de seguridad”, que se actualiza constantemente y constituye la base del control de seguridad interno y externo.
La dificultad de utilizar los datos proporcionados por los numerosos indicadores internos de producción, unida a la dificultad de relacionarlos con los indicadores de producción (accidentes – incidentes – sucesos graves), ilustra las limitaciones del sistema, que requiere mucho tiempo del personal para unos resultados que son mal percibidos por los operadores directos, como los conductores. El establecimiento de relaciones causa-efecto requiere una gran inversión para establecer un número muy elevado de escenarios.
Enfoque de resiliencia (o resistencia al choque)
De hecho, todos los métodos anteriores se basan en el deseo de que cualquier acontecimiento esté “bajo control”, y el personal está formado para conseguirlo. En última instancia, no están preparados para hacer frente a un acontecimiento excepcional en las mejores condiciones posibles. Cuanto más seguro es el sistema, mayor es la exposición a sucesos excepcionales. Los propios formadores son reacios a exponer a sus alumnos a este tipo de sucesos con demasiada frecuencia, ya que su objetivo es imbuirles de los procedimientos formales que se considera que garantizan la seguridad.
Las grandes catástrofes mencionadas al principio de este artículo son precisamente un caso de este tipo.
¿No debería el futuro pasar por replantear nuestras concepciones a través de un enfoque de este tipo, es decir, la aportación de conocimientos y enfoques reactivos pero seguros ante estos acontecimientos excepcionales? Se trata sin duda de una nueva vía a explorar si queremos que los sistemas de gestión de la seguridad ofrezcan un verdadero valor añadido en comparación con los enfoques anteriores, una vía que concierne tanto al diseño como a la explotación de los proyectos.
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El marco reglamentario, la contribución de los gobiernos y las organizaciones internacionales
Preocupados por la seguridad de sus ciudadanos y ante la creciente demanda en este ámbito, los gobiernos han intervenido de dos maneras desde los inicios del transporte mecanizado. En primer lugar, han fomentado iniciativas internacionales de normalización, una medida obvia cuando los vehículos tienen que cruzar fronteras, pero más proactiva en el caso de redes como las ferroviarias, que han permanecido desconectadas durante mucho tiempo. Posteriormente, las normas internacionales se añadieron a las normas de seguridad nacionales, tanto más fácilmente cuanto que las iniciativas de normalización lo hicieron posible.
Hoy en día, existen tres normativas internacionales principales
el Convenio de Chicago, iniciado en 1944 para el transporte aéreo, y más concretamente sus anexos sobre seguridad en vuelo elaborados por la Organización de Aviación Civil Internacional;
el Convenio Solas (Seguridad de la Vida Humana en el Mar), iniciado en 1960, y más concretamente su anexo, el Código Internacional de Gestión de la Seguridad (I.S.M.) elaborado por la Organización Marítima Internacional;
la Directiva de la Unión Europea de 2004 sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios.
En aras de la exhaustividad, habría que añadir la Directiva europea sobre la seguridad de los túneles de carretera, la normativa europea sobre vehículos de carretera y los convenios internacionales relativos al transporte de mercancías en materia de seguridad, como el de mercancías peligrosas.
Todos estos textos se transponen a la legislación nacional en la medida necesaria para su aplicación. Proporcionan un marco para los distintos enfoques de mejora de la seguridad descritos anteriormente y aplicados por los diseñadores, los gestores de infraestructuras y los transportistas. Una nueva categoría de actores, cuyos nombres y responsabilidades varían según el modo y el país, como los certificadores, los organismos cualificados y las sociedades de clasificación (véase más), intervienen generalmente en la certificación de diversos aspectos de la seguridad. Aportan un doble enfoque de la seguridad, cuyo examen forma parte de un proceso de calidad, y los gobiernos se basan en sus dictámenes para autorizar la puesta en servicio de los equipos y la explotación de los sistemas de transporte público.
El “bucle” de seguridad entre los Estados y los operadores
El “cierre” es la verificación de la aplicación efectiva de la normativa y de los sistemas de gestión. Ésta debe ser llevada a cabo en primer lugar por las empresas en forma de auditorías de calidad, pero también por los gobiernos a través de las organizaciones especializadas previstas en los convenios, directivas y reglamentos antes mencionados. Los resultados de estas auditorías son un requisito previo para la autorización para operar.
Pero siguiendo la evolución de las distintas formas de mejorar la seguridad del transporte ya descritas, la última etapa es una revisión por parte de organismos independientes del regulador y de los operadores de transporte, capaces de echar un nuevo vistazo al sistema en su conjunto. Así es como se crearon las “oficinas de investigación de accidentes”, primero para el transporte aéreo, después para el marítimo y el ferroviario, y desde 2002 para todos los modos de transporte terrestre en Francia.
Su objetivo no es encontrar culpables y responsabilidades, como en los asuntos legales, sino examinar accidentes, incidentes e incluso cualquier acontecimiento significativo para determinar qué se puede hacer para mejorar la seguridad. Un código de investigación incluido en los convenios mencionados y la directiva europea proporcionan un marco para su trabajo, y la cooperación internacional organizada permite unificar los enfoques. He aquí algunas de las consecuencias de sus recomendaciones.
En el sector marítimo, tras los naufragios del “Erika” (1999) y del “Prestige” (2002), se pudo producir un auténtico vuelco con:
La obligación del armador de asistir al capitán del buque y de especificar, por ejemplo, la resistencia del casco en función de las condiciones del mar y de la velocidad.
Restricciones al transporte de mercancías peligrosas por parte de los petroleros más antiguos.
El aumento de las inspecciones de seguridad por parte de las sociedades de clasificación y los estados de abanderamiento y puerto.
La obligación de que los petroleros tengan doble casco, que ha permitido renovar el 25% de la flota en tres años.
La obligación de los Estados de definir zonas de acogida para los buques en dificultades.
Las indemnizaciones a las víctimas de la polución o contaminación pasaron de 1.200 millones de francos a 1.000 millones de euros, es decir, 5,2 veces más.
En el transporte ferroviario, las investigaciones realizadas tras los graves accidentes de los años 80 en Francia y 1990 en el Reino Unido llevaron a considerar que las líneas de alto tráfico debían estar equipadas con un sistema de recuperación para detener o limitar la velocidad del tren cuando el maquinista falle, a pesar de la doble señal a lo largo de la vía y su repetición en la cabina. Instalado bajo diversas formas en Europa, este sistema se está unificando gracias a las especificaciones de “interoperabilidad” aplicadas bajo los auspicios de la Agencia Ferroviaria Europea, dependiente de la Comisión Europea y encargada de unificar progresivamente las condiciones de explotación de los ferrocarriles en Europa. La probabilidad de accidentes se ha reducido en un factor de alrededor de 5 en veinte años en las líneas equipadas de este modo.
En cuanto al transporte aéreo, este enfoque es el más antiguo, y la lista abarca una buena parte de los apéndices del Convenio de Chicago.
Riesgos: Dos opciones de Transporte Claramente Diferenciadas
Riesgos: Dos opciones de Transporte Claramente Diferenciadas Transporte público Si se utiliza el transporte público, y más aún si funciona en su propio derecho de vía, es decir, reservado para su uso, los indicadores de seguridad son comparables a los de las industrias más eficientes (véase más adelante), hasta tal punto que el habitante de una gran ciudad siente realmente que el medio de transporte es su casa. La probabilidad de perder la vida es tan baja que carece de importancia práctica: es del orden de 0,05 milmillonésimas por kilómetro recorrido, o una milmillonésima (10-9) cada vez que se utiliza un medio de transporte terrestre, mientras que en el mejor de los casos el viajero lo utilizará mil veces al año durante cincuenta o sesenta años.
Los sucesivos enfoques descritos implican a un gran número de actores, desde la empresa de transporte, con su personal de conducción y mantenimiento, hasta los inspectores e investigadores. Basta un eslabón débil en esta cadena para que la seguridad se ponga en entredicho. A pesar de los cambios que se están produciendo en este sector de actividad con los procesos de desregulación económica, es muy importante que ninguno de estos organismos, y en última instancia las organizaciones internacionales, bajen la guardia y pongan en entredicho la confianza actual de los pasajeros.
Prevención de actos ilegales: seguridad
Hacer frente a los riesgos derivados de los peligros en el funcionamiento de los sistemas de transporte, ya sean de origen material o humano, es una operación de “seguridad”. Ésta se divide en varias etapas: la prevención, para evitar que se produzca el suceso temido; la alerta, para advertir a los operadores, usuarios y servicios de emergencia; la protección, para limitar las consecuencias del suceso; y, por último, la intervención, para prestar asistencia.
En el caso de los actos ilícitos, que ya no son aleatorios sino intencionados, estas distintas etapas siguen existiendo pero deben adaptarse, en particular la etapa de prevención. El término utilizado en estos casos es el de “seguridad”. Evidentemente, una política de seguridad, es decir, de prevención de los actos ilícitos, requiere un conocimiento preciso de los mismos. Sin embargo, no siempre es así, como demostraron los atentados del 11 de septiembre de 2001, mientras que la respuesta existente seguía basándose en el secuestro de aviones de pasajeros, que comenzó en 1970 con cuatro casos en Oriente Próximo, y después en la introducción de explosivos a bordo, como la destrucción de aviones en vuelo en 1998 sobre Lockerbie (Reino Unido) y el desierto del Teneré.
Tradicionalmente, los profesionales distinguen tres tipos de actos ilícitos: los delitos como el fraude de billetes, que afectan al funcionamiento de los sistemas; la malicia y el sabotaje, que dañan las infraestructuras, el material rodante y su entorno; y los actos de terrorismo, que afectan a vidas humanas.
Aunque la aviación civil es el ejemplo más conocido, estos actos afectan a todos los modos de transporte, desde los ataques a particulares por ladrones en sus coches hasta los actos de piratería marítima, el sabotaje de las redes ferroviarias y los asaltos al transporte público.
Los principios de la seguridad
Los actos ilícitos suponen una amenaza especialmente grave para la vida humana. Para garantizar una política de prevención proporcionada, es importante en primer lugar determinar el grado de esta amenaza, lo que constituye el objetivo de la inteligencia llevada a cabo por las autoridades públicas a todos los niveles, desde la cooperación local a la internacional. Existe entonces una gradación en la importancia de las medidas, como por ejemplo a nivel nacional francés con los cuatro niveles de alerta del plan Vigipirate. En el sector del transporte, son los operadores los primeros interesados en la aplicación de estas medidas, pero los servicios públicos están llamados a intervenir con fuerza en los dos últimos niveles para reforzar sus acciones e incluso asumir nuevas tareas de vigilancia y control.
Dicho esto, estas medidas pueden ser no sólo graduadas, sino también sistemáticas o aleatorias. Una buena información de inteligencia puede incluso conducir a acciones aleatorias y parcialmente selectivas. Los servicios de aduanas utilizan regularmente este método cuando transportan mercancías ilegales, lo que evita controles lentos y costosos que perjudican al comercio. La policía (véase más) hace lo mismo con los controles de identidad.
Como resultado, las medidas que se comentan a continuación se aplican más o menos en su totalidad.
Las principales medidas de seguridad
Esencialmente, se trata de controlar todo lo que hay que proteger y/o todo lo que pueda ser un vector de peligro, ya sea hombre o máquina.
Por ejemplo, los centros de control del tráfico aéreo, los centros de vigilancia de la seguridad marítima, las zonas restringidas de los aeropuertos y las terminales de los puertos y del túnel bajo el Canal de la Mancha, los talleres de transporte ferroviario, etc., todos deben estar protegidos contra las intrusiones. La cuestión es hasta dónde y en qué medida debe ampliarse esta protección. Los actos dolosos que afectan al transporte ferroviario y al transporte urbano guiado ya obligan a vallar y vigilar ciertas infraestructuras; ciertas rutas marítimas deben ser vigiladas en caso de amenaza terrorista o de piratería, como se vio cuando el crucero francés de tres mástiles “Ponant” fue abordado en el golfo de Adén (frente a las costas de Somalia) en agosto de 2008.
A continuación, los controles deberán abarcar: el material de transporte, que deberá ser “esterilizado” antes de su utilización, y en el que deberá protegerse al personal encargado de las tareas de seguridad, en particular pilotos y conductores; el personal de los propios operadores, a todos los niveles, hasta la homologación con un sistema de reconocimiento biométrico en la aviación; los pasajeros y sus equipajes; las mercancías transportadas; y los distintos consumibles utilizados a bordo del material de transporte.
Evidentemente, la intensidad de estos controles variará en función del servicio de transporte de que se trate. La larga historia de actos terroristas y el hecho de que el transporte aéreo haya sido internacional desde sus inicios han hecho que los controles de este modo de transporte sean exhaustivos, aunque pueden intensificarse en caso de crisis grave.
Por otro lado, nadie se imaginaría ser sometido a un control sistemático en su coche al atravesar un largo túnel de carretera, o pasar por una máquina de control antes de coger el metro. En este caso, el concepto de control se sustituye por el de vigilancia por parte del personal del operador, posiblemente respaldado por agentes del orden y asistido por sistemas de visualización y alerta a distancia. Las medidas pueden entonces graduarse en función del modo de transporte y de las características de las amenazas, como ocurre en algunos grandes ejes ferroviarios y marítimos de corta distancia.
Cooperación internacional
Por supuesto, cada país es responsable de sus propias acciones de defensa para garantizar la seguridad de sus ciudadanos, y es en este marco en el que actúa cada Estado. En Francia, por ejemplo, todas las decisiones y su aplicación son responsabilidad del Primer Ministro, asistido por la Secretaría General de Defensa Nacional y los altos responsables de defensa de cada ministerio. Sin embargo, es evidente que en el transporte internacional se requiere un acuerdo multinacional o a veces binacional, como en el caso del túnel bajo el Canal de la Mancha. Los dos acuerdos más importantes se inscriben en este marco, con un anexo al Convenio de Chicago para el transporte aéreo y un anexo conocido como código I.S.P.S. (International Ships and Port facilities Security) al Convenio Solas. Estos dos anexos dieron lugar a textos europeos complementarios, que se transpusieron a la legislación francesa para hacer aplicable el conjunto y desembocar en el dispositivo actual.
Sin entrar en detalles, cabe señalar que todos los armadores y compañías aéreas, así como los operadores portuarios y aeroportuarios, deben elaborar un programa de seguridad basado en los principios mencionados, y que éstos son auditados a tres niveles: por el operador, por las autoridades nacionales responsables del transporte y, en el caso del transporte aéreo, a nivel internacional.
Cabe señalar que el transporte de mercancías incluye la posibilidad de evitar controles fronterizos excesivos, especialmente en el caso del transporte aéreo. Para evitar un examen sistemático tan minucioso como el que se realiza a los pasajeros, los expedidores pueden adoptar el procedimiento del “expedidor conocido”, por el que todas las obligaciones de seguridad son cumplidas por el expedidor antes del envío. Por supuesto, deben estar autorizados para ello y cumplir todas las obligaciones que, de otro modo, se aplicarían al pasar por el aeropuerto.
Todos los principios y procedimientos que acabamos de mencionar incluyen ya el uso de tecnologías avanzadas como la biometría para identificar a las personas, llaves seguras para cerrar y abrir los contenedores a distancia, barreras anti-intrusión ficticias, por no hablar de tomógrafos y detectores de partículas…
En el futuro, habrá que explorar dos vías de mejora:
La de la mejora de los procesos de control, tanto mediante la utilización de equipos más sofisticados como mediante la mejora de la trazabilidad de las operaciones con personas y mercancías, como la automatización de la identificación detallada de los pasajeros y su extensión a todos los modos de transporte utilizando el expedidor conocido, el seguimiento por satélite de las mercancías peligrosas de alto riesgo, etc.
Aumento de la vigilancia en los modos en los que los controles sistemáticos son impensables: complementando la videovigilancia con software o programas informáticos que reconozcan los movimientos sospechosos y añadiendo las ventajas de la audio-vigilancia, por ejemplo, para automatizar las alertas una vez despejadas las sospechas.
Transporte y Riesgos
Nota: Véase sobre lo siguiente:
El comportamiento y las obligaciones de las personas las llevan a tomar dos decisiones muy diferentes a la hora de desplazarse: una en la que son responsables de sí mismas en un espacio generalmente público y abierto (camino, carretera, autopista), utilizando una bicicleta (véase más), un vehículo motorizado de dos ruedas, un coche, etc., según la situación; la otra en la que confían en el transporte público, urbano, ferroviario, aéreo o marítimo. En este último caso, también consideran que ponen su seguridad en manos de la empresa de transportes, sujeta a las condiciones del contrato de transporte o a la normativa. De forma más o menos consciente, los pasajeros esperan un nivel de seguridad comparable al que se ofrece en la vida cotidiana, en casa o en el trabajo. Paradójicamente, esta expectativa dista mucho de ser satisfecha por el transporte personal motorizado sobre dos ruedas o en coche.
Tras la actuación sobre el comportamiento de los conductores y el equipamiento de los vehículos, la mejora de las infraestructuras mediante la introducción de controles de seguridad es una tercera vía fructífera, pero costosa debido a la longitud de las redes de carreteras construidas a lo largo de los años. Se reconoce que las carreteras y autopistas nuevas son más seguras que las antiguas: los accidentes son más raros, aunque a menudo más graves, debido a la sensación de seguridad que perciben los conductores. Los gestores sólo se comprometen con cautela a renovar las carreteras antiguas, y a menudo más por las razones económicas del crecimiento del tráfico que por razones de seguridad.